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作者:传奇扑克app 发布时间:2020-11-05 19:21

  习总书记在十九大报告中提出“加快生态文明建设,推进绿色发展”,2018年中央经济工作会议进一步提出要尽快攻坚生态环境保护问题。实施水资源税是贯彻落实十九大精神与中央经济工作会议精神的重要举措。2016年7月,河北省作为首批试点地区开始对地表水与地下水实施水资源税改革。2017年12月,北京、天津等9个省份作为第二批试点地区开始实施水资源税改革。试点省份在水资源税试点实施过程中取得了一定成效,但同时也显露出一些问题。水资源税的全面推行,可在推广试点省份的可行经验、解决已发现问题的前提下进行。

  我国各地自然资源禀赋差异较大,各地的气候条件、水资源分布,以及人口密度、产业结构、经济发展程度等都存在较大的差异性。2016年5月9日,财政部、税务总局与水利部联合发文,宣布自2016年7月1日起在河北省实施水资源税改革试点工作。时隔一年半后,按党中央、国务院决策部署,自2017年12月1日起将水资源税试点地区扩大至北京、天津、山西、陕西、河南、山东、内蒙古、宁夏、四川等9个省份。

  河北省作为我国首个水资源税试点地区有其独特原因。河北省水资源严重不足,人均水资源量仅为全国平均水平的1/7。同时,河北省经济社会发展用水长期依靠超量开采地下水维持,超采十分严重,已成为全国最大的地下水漏斗区,并可能由此引发一系列民生、生态及地质灾害。纳入第二批试点的9个省份,水资源自然禀赋、取水类型、经济发展状况等均不同于河北省。其中,北京、天津地区严重缺水但经济比较发达;山东省水资源短缺问题较为严重,制约了经济社会全面可持续发展;河南省水资源受地形地貌影响,地区分布极为不均,加剧了水资源的供需矛盾;同时,山东、河南同属于南水北调受水区;山西、陕西、内蒙古、宁夏都属于水资源不丰富地区,且均是矿业大省,全省取用水量中采矿排水所占比重较大;四川水资源丰富,水利发电项目较多,全省取用水量中水力发电取用水所占比重较大。可以看出,这些试点省份分布在我国东部、中部、西部地区,经济发展条件存在差异,水资源禀赋不同,取用水类型多样,基本上可以代表我国其他地区情况。通过对这些地区进行水资源税试点可以为全面推开水资源税改革积累经验。

  从全国10个省份的水资源税试点两年的成效看,水资源税在筹集了一定的税收收入的同时,比较好地发挥了税收的经济杠杆调节作用,促进了水资源的节约及保护。

  相比水资源费,税收更具刚性和约束力,有利于确保水资源税的足额征收。试点实施以来,各试点地区水资源税收入均有增加。自2016年7月至2018年6月,河北省水资源税征收额超36.8亿元、月均1.6亿元,与2015年水资源费收入8.35亿元、月均0.7亿元相比,增长超过128%。纳入第二批试点的9个省份,至2018年上半年共征收水资源税税款约88亿元,月均收入约12.57亿元,其中地表水资源税收入占比约34%、地下水约占58%、水利及火力发电约占8%。而2017年9个试点省份的水资源费收入133亿元,月均收入11.08亿元,费税改革后试点地区水资源税收入增长13.45%。以山东省为例,试点改革后,2018年度山东省水资源税征缴入库33.28亿元,同口径比2017年水资源费增收7.64亿元,增长31.7%。需要说明的是,征收水资源税的主要目的是保护生态环境和促进绿色发展,不仅仅是增加财政收入。如果将征收水资源税作为一种增加地方收入的手段,水资源丰富的地方可能会出现过度开发水资源以及不利于水资源开采中生态保护和污染治理的情况。

  水资源税改革使地下水和地表水、超采区和非超采区地下水税负差加大,以促使企业减少地下水取水量。如2016年河北省工业地下水用水量为14.39亿立方米,而2017年则下降至12.81亿立方米;截至2018年12月,河北省关停自备井5416眼,超采区浅层地下水埋深的下降速度有所减缓,60%面积的深层地下水埋深呈回升态势。⑦至2018年6月,9个扩大试点省份的超采区取用地下水量也同比下降了9%以上。

  水资源税试点改革倒逼企业调整用水结构,转为使用中水和自来水相结合的方式。如位于地下水严重超采区的山东晨鸣纸业集团,在水资源税改革前其造纸及制浆工艺全部取用地下水,水资源税改革后,企业对工厂的清水消耗实施严格定额控制,优先取用地表水,并采用中水膜处理回用工程,以中水部分替代地下水,2018年该公司取用地下水同比减少556万立方米,降幅达61%。再如,河北省河钢集团唐钢公司则关闭所有地下水源井,在行业内率先实现工业水源全部由城市中水供应,实现2018年度水资源节约1460万立方米。

  水资源税改革试点明确规定对污水处理回用水、再生水等非常规水源免征水资源税,以引导企业加大水资源综合利用力度,提高水资源利用效率。比如,陕西省工业企业2018年上半年污水处理再生水使用量超过1亿立方米,同比增长9.47%;2018年山东省城镇再生水利用率达到32%,比2017年同比增长4.2%。再如,山东省烟台市万华集团与烟台市政府、烟台市套子湾污水处理公司合作,投资建设再生水利用项目,实现供应再生水7000吨/日,计划2020年供应再生水规模达到10万吨/日;河北省华泰纸业通过加强节水管理并引进先进节水设备和技术,水资源重复利用率达90.8%,年节约取水量达到70万吨。可见,水资源税改革试点后,水资源利用率得以提高。

  水资源税改革试点遵循“税费平移原则”,居民和一般工商业企业正常用水负担基本不会增加。但为抑制不合理用水行为、促进水资源节约利用,充分发挥税收经济杠杆作用,各试点地区基本都提高了特种行业取用水的税额标准,从而促使高尔夫球场、滑雪场等特种行业转变用水方式。以河北省为例,特种行业取用地表水的水资源税税额为10元/立方米;若取用地下水,公共供水覆盖范围内非超采区税额为40元/立方米,一般超采区税额为60元/立方米,严重超采区税额则高达80元/立方米。为最大限度节约用水,降低税收负担,一些高尔夫球场纷纷转用地表水或中水,并采取了减少灌溉、改种抗旱型草皮植被等措施。如秦皇岛市北戴河松石高尔夫球场,税改之前水资源费收费标准为0.5元/立方米,水资源费改税后水资源税税额提高到10元/立方米,提高了20倍,该企业通过完善排水及灌溉系统,充分利用雨水,并减少灌溉、改种抗旱草皮植被,最大限度降低水耗、提高用水效率。天津市13家特种行业纳税企业,改革后也通过转变用水方式、采用各种节水措施使用水量下降近30%。

  水资源税改革引导全民节约用水,推动社会形成绿色生活和发展方式的调控作用日益显现。本文总结各试点地区实践经验,以为全面实施水资源税改革提供经验借鉴。

  一定程度上,税率制度的设计决定了税收政策的实施效果。水资源税的差异化税率政策体现了税收引导科学用水、促进水资源节约的鲜明导向。《水资源税改革试点暂行办法》《扩大水资源税改革试点实施办法》从政策上对试点地区最低税额标准及税额标准差异化制定原则进行了规定,试点地区围绕政策原则因地制宜制定具有地方特色的税率政策,实施差异化水资源税税率。例如,山东省对地表水和地下水、城镇公共供水管网覆盖地区与未覆盖地区、城镇公共供水与农村饮水安全工程、地下水非超采区与超采区、计划内用水与超计划用水、疏干排水直接外排与回收利用以及高耗水行业等情况分别设置不同税额标准。同时,山东省还结合本省特点,对属于非常规水的微咸水单独设立税额标准。

  另外,由于各地区水资源自然禀赋、用水特征等存在差异,各试点省份水资源税税额也存在一定差异。如水资源相对充沛的四川省地表水与地下水最低平均税额分别为0.1元/立方米、0.2元/立方米,而经济发达但严重缺水的北京市地表水与地下水最低平均税额为1.6元/立方米、4元/立方米,分别是四川省的16倍与20倍。不同地区因地制宜制定具有地方特色的差异化税率对当地企业转变用水方式、调整用水结构、提高用水效率发挥了有效的引导作用。

  为配合水资源费改税,试点省份的水利部门与税务部门加大协作,将无证取水户逐步纳入水资源税税源管理范围,加强取水许可证的规范化管理。

  河北省水利部门与税务部门联合开展了全省取用水情况的“拉网式”摸底调查,核实记录了取用水户底数、水源类型、取水设施等信息,实现了部门信息共享和同步。改革试点仅一年,河北省水资源税纳税人户数由7600余户增加到约16000户(其中取用地下水的企业占总户数的96.5%),共累计申报水资源税超18亿元,企业缴纳税额占水资源税总税收收入的86%,全省补办取水许可证逾4300套。并且截至2018年12月,河北省11个设区市的93个地区已经实现了取水量数据在线个试点省份新增水资源税纳税人约1.6万户。山东省水利、税务等相关部门联合开展摸底调查,逐户核实取用水和涉税信息,核实后由税务、水利和取用水户三方签字确认,核实一户、移交一户。宁夏积极采用水资源税取用水信息管理系统,实现了用户核定、水量收集、水利核准、企业申报、税务计征等业务。该系统覆盖宁夏5个地市22个区县,可实现所有水资源税纳税人全部在线申报实际用水量。

  试点省份取得成效的一个重要原因在于建立了税务与水利部门协作配合机制。河北省水资源税改革实施以来,逐步构建起“水利核准、纳税申报、地税征收、联合监管、信息共享”的征税模式,有效破除体制障碍,形成“联合共治”征收模式,为其他试点地区提供了可借鉴的宝贵经验。山东省探索出了符合当地实际、具有地方特点的“山东模式”:山东省委、省政府将水资源税改革试点列入重点工作,建立了税务、水利部门协作配合机制,并且各市县照此建立了领导小组或工作机制,确保工作落到实处。山西省在进行水资源税试点工作时同样重点构建税务和水利部门的配合协调工作机制,保障纳税信息采集的全面准确、征税信息系统高效运行、信息同步共享,确保依法依规征管。山西省强调,水行政主管部门应认真履行职责,做好取水许可、计量安装、后期维护、实际核定等工作,保证水资源税依法、足额征收。正是税务与水利部门联合发力、协作配合,才使各试点省份取得良好的改革成效。

  水资源税改革试点后,试点省份加大征收管理力度,特别是在取用水计量及监督方面下功夫,堵住了偷逃欠缴漏洞、提高了征收管理能力及征收效率,纳税人依法取水、依法纳税意识显著增强。截至2019年4月,山东省1.7万水资源税纳税人中,已有6100多户安装取用水在线监控计量设施,在线亿立方米,约占计税总水量(49.41亿立方米)的58.5%;另外,山东省清查出的近8000家无证或过期取用水户中,有4182户限期办理了取水许可,其余无证用户基本关停。这些措施大大推动水资源管理步入“严、细、全”精细化轨道。宁夏回族自治区水利厅同样高度重视“智慧水利”建设,较早完成了国家水资源监控能力建设项目向“政务云”的迁移和升级,成为全国水资源税征收通用系统试运行的第一个省份。该系统的运行大大提高了宁夏水资源税管理效率,为全国水资源税征收系统全面部署运行开了个好头。

  水资源税试点省份已经取得较好的实施成效,并为水资源税全面推广提供了一些值得借鉴的实践经验,但试点省份在改革过程中仍暴露出一些问题。

  疏干排水是指在采矿和工程建设过程中破坏地下水层、发生地下涌水的活动。科学确定疏干排水量是税务部门有效征收疏干排水企业水资源税的重要依据。目前,多数试点省份采用计量设施计量,或在不能使用计量设施时采取按吨矿产品折算排水量。如煤矿较多的山西省规定,对于安装取用水计量设施并按计量结果缴纳水资源税,税额为1.2元/立方米;当采矿企业未安装计量设施或计量设施核算取用水量不准确时,则按照吨矿产品排水2.48立方米对排水量进行折算。但由于井下集中排水点或露天采场的取用水计量设施所反映的排水量与实际排水量存在差异,无法准确地进行核验。如对于井工矿企业,在井下集中排水点安装取水量计量设施只能在一定程度上反映排水量,却不能准确反映对地下水资源的破坏程度,而且部分涌水集存于井下并不外排,同样不利于水资源税的监管和计征。而对于露天矿企业,开采过程中会大面积剥离地表,进而层层破坏地下含水层,对地表径流以及地下水含水层具有不可逆转的影响,计量设施的安装只能一定程度上反映排水量,不能反映地表和地下水资源被破坏的程度,也不宜按计量设施计征水资源税。

  水资源税改革顺利实施离不开水利部门的支持,水利部门不仅要认真履行职责,做好取水许可、计量安装等工作,还需要对辖区内取用水情况展开摸底调查,记录、核实取用水户底数、水源类型、取水设施等信息,并需要对相关计量设施进行后期维护,而这些都离不开经费的支持。水资源费税改革之前,水资源费属于政府的行政性收费,并属于专项收入,可用于基层水利单位的行政事业经费。而资源税纳入公共财政一般预算管理范围,在各类财政支出项目中统筹使用。费税改革后,水资源税纳入地方财政收入,作为跨部门预算,水利建设资金可能受到一定影响,并造成基层水利部门出现经费不足的问题,这不仅会影响水资源重点保护项目的推进,也会造成摸底排查、设备维护及人员工资等面临经费困难,不利于水资源税征管。

  水资源税改革试点的顺利推进不仅依赖税务机关,还需要水利部门、住建部门等多部门协调配合。目前,水利部门在水利核准、纳税人信息移交工作方面通过与税务部门的协作配合已取得了良好的成效,但税务部门与其他部门的协调还存在不足。以公共供水管网覆盖范围的确定为例,新铺公共供水管网一般由当地住建部门负责,而水资源税试点地区的税务部门往往仅和水利部门之间建立起了良好的合作协调机制,并未与住建等部门之间签订协作协议,当存在新铺公共供水管网的情况出现时,税务部门可能不能及时掌握新铺管网相关信息。这同样会给水资源税征收管理带来一定困难。

  水资源税试点改革中,多数试点省份对农业用水给予优惠政策,如河北、山西、河南等省均规定农业生产取水量在一定范围内不征税,超过农业生产取用水限额的,超过部分才缴纳水资源税。但目前超限额农业用水征税管理主要存在以下问题:第一,自2006年取消农业税后,农民纳税意识较为薄弱,突然增加了超额农业用水征税办法,使得农户负担加重,存在抵触情绪,征收管理难度增加。第二,对取水计量智能控制设施的运用不足,如对于农业灌溉机井,以前安装的计量设施基本以机械水表为主,需要通过人工现场抄表并汇总上报,数据的及时性、可靠性和准确性受人为影响较大。第三,对于无计量设施的农业用水,一般依据水电关系进行折算(估计),数据精度不高。

  建议各省份选择从项目角度或从企业角度计量疏干排水量。从项目角度计量时,可以先通过试验井的抽水试验资料对水文地质参数进行计算,再对项目的起步排水量进行计算,从而进一步估算出项目整个排水期排水量,实现以项目为基础征收水资源税。从企业角度计量时,应考虑井下集中排水点或露天采场对地表和地下水资源的破坏和影响程度,在对疏干排水的实际取用水量征税基础上,乘以集中排水点或露天采场对地表和地下水资源破坏和影响程度系数。该系数应由各省份根据自身生态条件,按破坏程度予以核定。

  虽然水资源税收入纳入地方财政,但水资源税的税款不应用于公共服务均等化,而应用于提升特定领域的公共服务水平。水资源节约保护是征收水资源税的主要目的,针对水资源费改税后基层水利单位可能出现的经费不足问题,笔者建议,国家应制定相应的指导意见,将水资源税作为特定目的税,将水资源税收入中的一定比例用于水资源节约保护项目及基层水利单位的行政事业性支出,以专款形式保障水利部门各项职能正常发挥,确保水资源税在进行全国推广时能够顺利实施。

  应加快建立税务部门、水利部门、住建部门等多部门间的信息共享平台,一方面,确保负责水资源税征管的税务部门及时获得水资源取用量、用水结构等信息;另一方面,方便多部门之间及时协商,提高联合监管水平。针对公共供水管网管理而言,可将税务系统与水资源使用情况动态系统相连接,时刻了解公共供水管网覆盖范围以及在覆盖范围内是否存在违规开采现象,并及早采取措施禁止不适当开采行为。

  在保障农业基本生产用水前提下,运用水资源税政策进行适当调节及引导是有必要的。全面推广水资源税时,一方面,应对灌溉用途的农业用水实施免征或暂缓征收水资源税,以减少农民对缴纳水资源税的抵触心理;另一方面,应扩大农村取水计量设施安装覆盖率,加强农业用水取水计量智能控制设施的运用,从区域、灌区、水源等各种角度计量农民用水量,并对超额农业用水给予预警,提高农户的节水意识。

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